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圖①：在中國水產科學研究院長江水產研究所荊州太湖中華鱘保育基地，小學生正學習了解中華鱘的習性。 |
長江全長6300多公里，為世界第三大河流，全流域涉及19個省份，流域面積180萬平方公里，橫跨東、中、西部，是我國重要的戰略水源地、生態寶庫和黃金水道，地位十分重要。
長江流域生態環境保護事關國家經濟社會發展的全局，受到社會廣泛關注。近年來，全國人大代表在全國兩會期間多次提出涉及長江流域立法的議案和建議。歷經三次審議，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《中華人民共和國長江保護法》。今年3月1日，該法正式施行。
這部法律是首部全國性流域立法
萬古奔騰的長江，承載著從巴山蜀水到江南水鄉的千年文脈，孕育著中華民族的燦爛文明。
然而一段時期以來，長江流域一些地方，人與自然爭水，生態流量難以保障，出現了河湖生態系統萎縮、生境退化等問題。
“針對長江保護中所面臨的部門分割、地區分割等體制和機制問題，長江保護法堅持系統觀念，加強規劃、政策和重大事項的統籌協調，在法律層面有效推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理。”全國人大環資委法案室一級巡視員王鳳春表示。
“在流域管理立法方面，現行水法確立了流域管理基本制度，國務院和有關地方依據水法規定在流域立法方面制定了一些行政法規和地方性法規，但針對特定流域的全國性法律，長江保護法是第一部。”全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶介紹。
水利部政策法規司副司長陳東明介紹，長江保護法首次建立了生態流量保障制度，對生態流量管控做出了專門規定，一是建立生態流量標準、提出生態流量管控指標；二是將生態水量納入年度水量調度計劃；三是將生態用水調度納入工程日常運行調度規程，同時，明確了相關法律責任。
“目前，長江流域已編制完成了20條重點河湖生態流量保障實施方案，開發了生態流量監管平臺，實現了30條河流、2個湖泊共62個控制斷面實時在線監測。”陳東明說。
長江保護法堅持更高的保護標準、更嚴格的保護措施，強化資源保護、污染防治和生態修復——
在資源保護方面，加強飲用水水源、地下水和岸線保護，完善水量分配和用水調度制度，保證河湖生態用水需求；加強長江流域禁捕、采砂管理和執法工作；加強長江源頭保護、水生生物保護、文化保護。
在污染防治方面，嚴格控制總磷排放，加強城鄉污水處理能力建設，強化排污口管理、農業面源污染防治，加強固體廢棄物處置和水上危險貨物運輸的管理，加強生態環境風險報告、監測預警和應急處置能力建設。
在生態環境修復方面，對河湖岸線、森林、草原、濕地、重點湖泊、長江河口、重點庫區消落區等規定了一系列生態修復措施。
“共抓大保護、不搞大開發”寫入法律
“制定這部法律是針對長江所面臨的突出生態環境問題，依法強化生態系統修復和環境治理，切實保障長江流域生態安全。”王鳳春說，兼顧生態保護與綠色發展，“共抓大保護、不搞大開發”被寫入長江保護法。
統一的國土空間規劃和有效的分區、分類用途管制是貫徹落實生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發的重要抓手。長江保護法以解決長江流域空間不均衡為重點，確立了具有空間特點的國土空間開發管控的法律制度。
自然資源部法規司司長魏莉華認為，長江保護法一大亮點在于它的空間性。長江保護法從法律層面確立了長江流域國土空間規劃的法律地位，以國土空間規劃來統領水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運發展等空間利用任務，促進社會利用發展格局、城鎮發展格局、產業結構調整與經濟環境承載能力相適應。法律將國土空間分區、分類用途管制和規劃許可作為長江流域國土空間管控的手段，凡是在長江流域進行的國土空間開發活動，必須符合長江流域國土空間規劃。
隨著經濟社會發展，砂石需求不斷增加，受利益驅使，長江流域非法采砂現象屢禁不止。
陳東明表示，長江保護法對采砂管理作出了明確規定，一方面，按照疏堵結合、有效管理原則，規定長江流域河道采砂規劃和許可制度、劃定禁止采砂區和禁止采砂期、嚴格管控和聯合執法制度；另一方面，規定更加嚴格的處罰措施，非法采砂除沒收違法活動船舶外，從過去的最高罰款30萬元，提高到處貨值金額20倍以下或者最高200萬元罰款，極大增強了法律震懾力，解決了實踐中非法采砂成本低、利潤高、法律責任偏輕的問題。
“長江保護法賦予長江流域協調機制統一指導、統籌協調長江保護工作的法定職責，要做好長江保護法配套規定制定和相關法規規章等修訂完善清理工作，消除法律法規間不一致、不協調等問題，推動形成以長江保護法為統領、相關法律法規和政策文件為支撐的共抓長江大保護和推動長江經濟帶發展的法律制度體系。”推動長江經濟帶發展領導小組辦公室綜合協調組組長王善成表示。
立法破解長江“無魚”之困
今年1月1日，長江“十年禁漁”全面啟動實施。對當前人們普遍關心的長江流域禁捕退捕問題，長江保護法明確規定：在國家規定的期限內，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規定區域等重點水域全面禁止天然漁業資源的生產性捕撈。
據了解，自去年6月開始，沿江各地和長江航運公安機關積極會同農業農村等部門，開展打擊長江流域非法捕撈專項整治行動。截至去年底，沿江各地和長航公安機關已偵破非法捕撈刑事案件4900余起，抓獲嫌疑人7000余人，打掉非法捕撈犯罪團伙368個。
水生生物是水域生態的重要組成部分，也是江河湖泊健康狀況的重要指標。長期以來，受水域污染、過度捕撈、航道整治、挖沙采石等高強度人類活動的影響，長江流域生態環境遭到嚴重破壞，導致白鱀豚、白鱘、鰣魚功能性滅絕，中華鱘、長江鱘、長江江豚極度瀕危，珍稀特有物種全面衰退，經濟魚類資源接近枯竭。
農業農村部長江辦主任馬毅介紹，為破解長江“無魚”之困，長江保護法多個條款都直接或間接涉及長江水生生物保護，充分體現了長江保護法的“保護”特點。例如，長江保護法明確要求國務院農業農村主管部門會同有關部門和沿江地方人民政府，建立健全生物多樣性保護標準體系，制定珍貴、瀕危水生野生動植物保護計劃，組織開展長江流域水生生物完整性指數評價，加強水生生物重要棲息地保護，禁止天然漁業資源生產性捕撈，加大對有關違法行為的責任追究和處罰力度，為長江水生生物保護提供了強有力的法律支撐。
“我們將以長江保護法貫徹實施為契機，進一步健全長效機制，完善政策措施，打贏長江‘十年禁漁’持久戰。”馬毅說。
“長江萬里白如練，淮山數點清如淀。”自古以來，長江流域就有“魚米之鄉”“天府之國”等富饒秀美之地，生態地位極其重要。王鳳春介紹，實施長江保護法是以法律手段堅持生態優先、保護優先，把保護和修復長江流域生態環境放在壓倒性位置，嚴格規范流域內的各類生產生活和開發建設活動，促進長江流域經濟社會發展全面綠色轉型，實現長江流域科學、綠色、高質量發展。
《 人民日報 》（ 2021年03月25日 18 版）
